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PPP“公私合營”道遠

文章來源:本站原創 | 發布時間:2015-12-07 | 文字大?。骸?a href="javascript:doZoom(16)">大】【】【】 | 瀏覽量:6812

【本文導讀】國企成為參與PPP的合作主體,盤活社會資本的效果并不明顯。需要進一步出臺鼓勵民企參與的具體政策,更為關鍵的是,應該規范PPP的項目操作使其公開透明,以及保障項目的合理穩定回報,才能真正吸引民企外企。

《財經》報道(記者 周哲 肖輝龍)11月3日,北京市交通委員會與中鐵建聯合體簽訂投資協議,這意味著興延高速公路PPP(Public-Private-Partnership政府和社會資本合作)項目成功落地簽約。

興延高速公路PPP項目是財政部9月29日公布的第二批PPP示范項目之一。第二批示范項目共計206個,總投資6589億元。

如興延高速公路PPP項目一樣,大部分落地項目都是由政府方和國企央企合作,而民企和外企由于自身固有的劣勢,以及準入門檻和規模要求等種種限制,經常難以與財大氣粗的國企央企競爭。

“PPP是指政府與社會資本合作,但目前實際上還是‘公公合作’。一方是政府,另一方是大型央企、地方國企,民企這個‘私’參與得還很少?!敝薪ㄕ行畔⒆稍冎行闹魅瘟号炋寡?。

由國企主導的PPP,難以實現推行PPP的初衷。PPP最初的推出是為了替代政府及地方融資平臺的直接投資,從而盤活社會資本、降低政府債務,以及降低運營成本和提高運營效率。

國企成為參與PPP的合作主體,這意味著參與者仍是以前那群人,資金池沒有明顯擴大,盤活社會資本的效果并不明顯。此外,這也與公共基建負債及資產向私營部門轉移的初衷相違背。債務只是由政府部門轉移到國有企業,而公共部門總體債務并未降低。

要想真正實現公私合營,也恐怕并非一朝一夕能夠做到。從政策層面來看,需要進一步出臺鼓勵民企參與的具體政策,更為關鍵的是,應該規范PPP的項目操作使其公開透明,以及保障項目的合理穩定回報,才能夠真正吸引民企外企。

▌“雙向選擇”

PPP市場中,政府方和社會資本方都在努力尋找最佳的合作伙伴。以財政部公布的第二批PPP示范項目——興延高速公路——為例,對于政府方而言,關鍵在于通過良好的守約記錄及強大的財力保障和合理的風險及收益分擔機制,來吸引社會資本。此外,政府方也會通過有效的競爭機制選擇合適的合作對象。

與此同時,社會資本方也會按照自己的標準和對風險的把握,優選合適的項目和合作對象。

北京市交通委員會發展計劃處李飛向《財經》記者介紹,社會資本最為擔心和顧慮的問題便是政府的契約精神和財力保障。而北京在這方面相對規范,財力也有保證,而且在契約記錄上也有良好的表現。

不管是之前的4號線,還是近期的14號線和16號線,北京市政府與京港地鐵都配合得非常好。甚至在票價發生變化導致社會資本的利潤發生變化時,政府方和社會資本方都愿意以補充協議的形式,再次進行協商。

最近北京地鐵票價再次調整,面對調高票價導致的京港地鐵客流減少、收入降低,政府和企業均同意以補充協議的形式,再次進行協商,以保障企業的合理收益。

“這是為什么從2013年底,大型央企開始回歸北京的原因?!崩铒w直言,參與這次招投標的共有6家社會資本,都是央企和市屬國企。他解釋說,相比于外省的利潤率,北京給出的利潤率不算高,但大型央企之所以愿意重回北京,正是看重了北京良好的契約精神和強大的財力保障。

在風險和收益分擔機制上,興延高速繼續著4號線的“保底客流、超額分成”的做法。興延高速將保底客流定在80%,即客流量連續三年低于預測客流的80%,特許經營公司即可申請補償;但與此同時,興延高速項目還創新性地通過競爭機制讓企業自愿將這個數字往下降。最后企業都將保底客流降到75%,很好地將車流方面政府承擔的風險降到最低。

在保障了企業收益的同時,北京市交通委還采取了超額分成的做法,合理分配政府和企業收入。最終確定的合理收益率是不超過自有資金的8%;同時設定了封頂收益率,即社會資本方的全投資,包括自有資金和銀行貸款,不得超過政府既定的收益率。

據悉,該項目131億的總投資額當中,政府出資33億,社會投資人出資34億,剩下60多億通過銀行貸款融資獲得。合理收益率意味著社會資本自有資金34個億的收益率不超過8%,而銀行貸款的部分則是當期利率是多少,政府就給社會資本方多少。

封頂收益率則意味著,對社會投資人可以獲得的最高收益做一定限制,即最多允許包括銀行貸款在內的98個億獲得政府方定的收益率,這樣設計可以避免已經有保底機制保障的社會資本獲得暴利。

李飛透露,興延高速項目選擇社會資本方時,最看重的是他們的施工能力、運營能力,以及所需的政府補貼。

興延高速作為2019年世園會和2022年冬奧會的配套項目,必須在2018年底之前完工,因此該項目的絕對工期不超過40個月。與此同時,該工程有三個特長隧道,其中最長的是一條5.7公里的隧道。而目前北京最長的隧道尚不超過3公里。

因此北京市交通委對社會資本的工程方面的能力特別看重,尤其是施工能力、建設能力、工期保障等等。

企業的運營能力也非常被政府所看重。在25年里雙方要有一個良好的合作,基礎就是社會投資人需要有一個良好的安全保障和運營能力。

政府對于競標價格也格外關注。北京的征地拆遷費用很高,所以該項目的建設成本很高,按照北京市現行0.5元/標準車/公里的收費標準,即使25年一直收費也收不回成本,因此不可避免地需要政府補貼。

“按照約定通行費作為招標標的的方式,我們當時設定了一個攔標價,這當中0.5元/標準車/公里是老百姓走高速時付費承擔的,超出部分就是政府財政承擔。如果通過招標把約定通行費降下來,后續的政府財政補貼就會降低?!崩铒w透露。

據悉,該攔標價是參考25年的運營成本、當時的利率以及8%的社會投資人的收益率綜合測算的。由于近期利率的不斷下降,同時通過公開招標、競爭的方式使得社會投資人的8%的收益率有所下降,最終形成的報價比攔標價要低,節約了政府的補貼。

建設和運營能力,以及申請者報價之外,很多地方對企業的融資能力也相當強調。根據《財經》記者獲得的池州主城區污水處理和市政排水項目匯報材料,這個財政部公布的第一批示范項目當中的明星項目,在選擇合作伙伴時,要求社會資本方必須“擁有良好的融資能力和較高的銀行授信度”。

這也是《財經》記者觀察多個招標公告中,諸多項目業主公開提出的要求。例如經營權轉讓價為4億元的南京市城東污水處理廠PPP項目,就明確要求“申請人應具有相應的投融資能力,能夠提供合法有效的金融機構授信證明或銀行資金證明,且額度不得低于人民幣10億元”。

財政部政府和社會資本合作中心副主任焦小平也在10月底舉辦的一次研討會上坦言,“政府之所以需要你,第一是你比政府做得好,第二是政府目前也需要解決融資問題?!?/span>

政府方有權按照自己的標準選擇它認為最為合適的社會資本方,社會資本方也同樣,有各自的原則來優選合適的項目和合作對象。

柏林水務董事總經理梁軍透露,其在選擇項目時,最看重三個方面的內容,一是項目的可行性以及規模與實際需求的匹配,而不太參與純粹的政績項目。如果項目建成以后無法發揮環境效益,即使政府愿意支付,也會造成資源的浪費。這樣的項目缺少成功的PPP項目必須具有的基礎。

二是當地政府對PPP項目的支付能力和支付意愿。支付能力要看政府可支配的財政收入,支付意愿則通過一些因素間接地來判斷。比如,當地政府對PPP項目是否理解得比較透徹,在作決定時是否做了嚴謹的調研并經過了合法的內部程序等。

三是政府在選擇PPP項目合作伙伴時的運作程序是否規范。

太平洋第二十一建設集團副總裁鄭立國則表示,在普遍關注的地方政府誠信和守約問題上,太平洋建設集團關注的不是某地政府某屆的官員誠信與否,而是通過地方政府的守約記錄來選擇投資的方向,從而盡量將風險降到最低。

▌民企弱勢

在PPP市場中,政府與央企國企的聯姻更加常見,而民企和外企似乎相對弱勢。這與PPP實踐當中,民企和外企因為準入門檻等不合理的限制導致無法參與息息相關。

在雙向選擇過程中,政府方出于信用好、實力強、文化更為相近等原因更愿意選擇央企。更重要的是,央企能夠有足夠的融資能力,讓政府少了很多后顧之憂。另外,許多PPP項目尤其是交通領域基礎設施項目投資額大,投資期長,回報率低,也是民企沒有能力或者不愿意參與的重要原因。

據《財經》梁軍介紹,這輪從去年開始的PPP,明顯讓作為柏林水務董事總經理的他感受到,很多項目外企連參與的資格都沒有了,而這種情況在之前很少碰到。

據《財經》記者了解,平頂山市區污水處理廠PPP項目,在資格預審公告中明確要求,“申請人必須是在中華人民共和國境內依照中國相關法律注冊且具有獨立法人資格的企業法人”。而貴州省凱里市城鎮供排水PPP項目則要求“申請人必須為依照其注冊地法律設立的獨立法人,如申請人注冊地為中華人民共和國境外的,其實質控制人必須為中資企業”。

駐馬店第四污水處理廠建設、運營、移交項目除了規定“投資申請人必須為在中華人民共和國境內注冊的”,還明確提到“央企、國企、上市公司同等條件下優先選擇”。

這些并不是孤例。據梁軍介紹,僅柏林水務關注到的就有近十個項目提出類似的要求。

梁軍稱,這不是在國家不鼓勵外企投資的領域,比如說像自來水,而是在國家完全放開的污水領域,出現這樣的現象很難讓人接受?!斑@種現象尚且不算普遍,但是比前幾年明顯增多了。我們在國內經營的20年時間里頭一回發現,很多的項目突然我們參加不了了?!绷很娭毖?。

參與資格之外,民企和外企還經常遇到規模方面的限制,以至于無法參與到PPP競爭當中。

安徽省路網交通建設集團有限公司董事長劉義富對《財經》記者介紹稱,在招投標過程中,應當允許業主為了找到好的合作方,設定一些合理的條件,但是設定的條件要在相對的法律法規范圍內,不能超出正常的邏輯范圍,否則就是人為刻意地提高準入門檻,變相禁止民企、外企進入。

例如,中部地區一城市的總投資額為10億元左右的道路PPP項目,就要求申請人注冊資本不低于10億元,近三年凈資產不低于20億元,銀行授信不低于200億元,還要求發布資格預審公告前一日銀行存款余額不低于10億元的存款證明,種種條件可謂苛刻。

“建設部原來有規定,所有項目投資額不能超過注冊資本的5倍。比如10個億的項目,你就寫注冊資本不能少于2個億,2個億以下注冊資本的企業你就別來了,這個是合理的。但是你不能寫注冊資本不低于10個億?!眲⒘x富如是介紹。

從融資角度看,劉義富表示,“10個億的項目,我能提供10個億的證明就可以了,你不能要求我提供20個億甚至更多的銀行證明?!?/span>

梁軍也認為這樣的規定令人費解。他對《財經》記者稱,比如有些地方要做1個10萬噸的污水處理廠,投資也就1個億,或者是20萬噸的污水處理廠,投資也就兩三個億,但是這些項目往往要求申請人要有10個億的凈資產或者注冊資金。甚至還有一些項目寫著,注冊資金達到10個億,就給申請人加分。

這意味著,如果民企和央企報了同樣的價格,央企國企也能夠通過規模大拿到加分,從而更容易拿到項目。

梁軍認為,這不是一個持續投資的項目,民企也罷,央企也罷,一般都是一開始就把投資義務完成了,所以只要要求社會資本方具備相應的投資能力就好了,一味追求最大規模的企業對政府毫無意義。項目持續能否做好,更重要的是看行業經驗。與其要求企業規模,不如考察是否做過幾個類似規模的污水處理廠項目,這些才是更有意義的約束條件。

不公平的游戲規則之外,民企和央企也存在天然的差別,這也是民企弱勢的重要原因。

大岳咨詢有限公司總經理金永祥對《財經》記者總結,一個是國企信用好,民企信用不好,這是最根本的原因;二是國企實力強,民企實力弱;三是國企文化和政府文化相融,民企文化和政府文化沖突比較大。

“PPP是個新的事物,作為政府主導的項目,肯定要找信任的、或者曾經信任的合作伙伴?!敝薪ㄕ蠵PP專家委員會委員陳國強坦言。

很多基建項目的投資規模較大,而很多民企實力跟不上。根據穆迪副總裁、高級分析師諸蜀寧的研究報告,在國家發改委推出的PPP項目庫中,交通類項目的平均投資規模高達人民幣74億元。以高速公路項目為例,政策要求的最低資本金比率為25%,意味著股權投資平均規模達人民幣19億元,而私營部門若入股比例超過50%則需投資人民幣10 億元左右。

這一規模超過了大多數中國私營企業的能力范圍,因為國內私營企業大多為仍處于發展前期的中小企業,如2013年中國私營制造企業的平均凈資產僅為人民幣4180萬元。

這可能也是為什么中國民企500強中的企業僅有59家參與到PPP項目當中的原因。

除了上述原因,更為突出的一點是,央企國企的融資能力遠強于民企外企。

中建政研信息咨詢中心主任梁艦對《財經》記者表示,經濟下行以及地方政府財政收入下滑,地方在基礎設施及公共事業建設領域直接發包工程量減少,主要采用PPP模式。這讓原來的施工單位面臨新的問題,原來它們可以投標做施工,現在連投標的資格都沒有了,因為PPP模式必須帶著資金過來。

這也使得融資能力成為企業競爭PPP項目的關鍵因素。而大型央企國企銀行授信額度高、信譽好、融資能力強,自然更受政府方的青睞。

“我覺得民企做PPP,與央企國企相比幾乎沒有優勢。PPP最大的問題不是專業運營能力,而是融資能力。因為專業運營能力是后面的,前面錢才是最重要的。如果錢都沒有的話,業主不相信你能把項目做完?!眲⒘x富稱。

目前,對于落地簽約的項目中有多少是與民企外企合作,尚且沒有一個大范圍的調查數據。但根據世行統計數據,中國已實施PPP項目的數量為1000個;而大岳公司則表示,其在實際業務中的統計已超過7000多個,其中大岳完成和進行中的項目就有500多個。

根據大岳咨詢官方網站,雙方在見面時就這一問題進行了澄清,稱其差異主要源于對PPP的統計范圍不同,世行統計的PPP項目不包括國有企業參與的項目,大岳統計的PPP項目包括了央企和地方國企做的PPP項目。

如果雙方數據與實際情況差距不大,則在7000多個落地項目中,民企外企參與的PPP項目只有1000多個,約占總落地項目的14%。

根據媒體今年4月對39個基礎設施PPP項目做的調查,僅有22%擁有來自私人控股公司的投資。

《財經》記者也對財政部2014年底公布的第一批30個PPP示范項目進行了統計,目前僅有4個項目是與民企外企簽約。

迄今為止,第一批30個示范項目有3個被調出,剩下27個項目中,僅能查到12個項目的簽約資料(不少項目尚未簽約落地)。而在12個項目當中,只有4個項目是與北京源通熱力有限公司、桑德國際有限公司等民企、外企簽約,其余大部分項目均是與中鐵一局集團有限公司、中國電建等類型的央企國企簽約的。因此,民企、外企簽約的項目約占12個簽約項目的33%。

不同的統計中民企在PPP市場所占的份額雖略有出入,但民企弱勢地位已由此可見。

▌逆襲艱難

國企主導的中國特色PPP市場存在諸多風險,尤其是難以實現當初推行PPP的初衷。一是難以盤活社會資本;二是增加國企債務,增加公共部門債務,從而很容易導致政府債務的上升,這也與減輕政府債務的初衷相違背。

即便如此,但民企想扭轉弱勢地位,也非一日之功,需要各種方面的努力。比如在政策層面加強對民企的扶持,以及加強PPP項目運營的透明度,從而吸引民資參與;而在民企自身,則需要發揮優勢的同時,通過合作彌補自己的短板。

“國企大量參與PPP項目,可能會違背公共基建負債及資產向私營部門轉移這一初衷,從而導致公共部門債務杠桿水平持續高企?!敝T蜀寧稱。

他進一步解釋,國企在PPP項目的參與度較高意味著相關債務僅僅是從地方政府的資產負債表轉移到國企的資產負債表之上,而公共部門的總體債務杠桿水平并未降低。而且這可能造成國企資產負債表上的PPP相關債務增加,并對作為國有資產持有者的相關地方政府產生一定影響。

財政部最新數據顯示,截至2015 年5月,國企的債務總額高達人民幣70 萬億元,相當于全國2014年GDP總量的110%。國企龐大的債務規模引起廣泛關注,而這也是導致公共部門總體杠桿水平較高的主要原因。主權資產負債表亦因此承壓,進而影響到地方政府,因為中央政府支持是地方政府信用度最重要的決定因素。

對此,穆迪副董事總經理、大中華區信用研究分析主管鐘汶權認為,國企背后實際上還是有隱性的政府支持和擔保,因此假如國企出現違約或者債務出現問題,政府很有可能仍要支持,這部分債務繼而會繼續成為政府債務的一部分。

除了政府債務難以實際減少,國企大量參與還將導致民間資金難以被真正盤活?!巴俄椖康馁Y金池沒有擴大,資金來源還是一樣,還是原有的那批參與者,只是用另外一種方式參與?!辩娿霗鄬Α敦斀洝酚浾咛寡?,這會導致原來希望的借由PPP來吸引和盤活社會資本、擴大資金來源和降低運營成本的目標難以實現。

即便國企大量參與PPP存在諸多可能的不良后果,目前卻尚未見到推動民企參與PPP的具體鼓勵措施。而與此同時,PPP對于國企尤其是地方政府融資平臺公司參與PPP項目的口子卻有所放開。

2014年財政部出臺的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》中規定,社會資本不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。

半年之后,《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(42號文)出臺,其中規定對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的,在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下,可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目,通過與政府簽訂合同方式。

這意味著,原本被禁止的地方政府融資平臺,在滿足一系列前提條件后,可以重新被納入社會資本范疇之內。

鐘汶權分析稱,這主要是因為融資平臺最近隨著地方債置換計劃在改革和轉型。比如一些融資平臺通過置換,財務狀況變得更好,慢慢更加市場化了,而且政府不再替它們兜底,因此才被允許參與PPP建設。

非但沒有明顯鼓勵民資參與的具體政策,對國企的限制卻在某種程度上放開,總體來看,這對民企逆襲似乎更加不利。

清華大學國際工程項目管理研究院副院長和清華大學恒隆房地產研究中心政企合作(PPP)研究室主任、著名PPP專家王守清教授認為,民企和國企的競爭力還有差距,應該加大對民企的扶持力度。

他建議,比如可以規定政府和政府管控的國企在整個項目中不能超過50%。另外,或許可以把市場分兩個層面,比如央企可以做20億元以上的項目,國企可以做10億到20億元的項目,但像10億元以下的項目央企國企就不要去搶了,或許可以留給民企。

鐘汶權提出,更為關鍵的應該是創造更加透明更加市場化的環境,讓符合條件的國企民企融資平臺都可以參與競爭。

加強政策扶持力度的同時,民企也需要加強自身短板的建設。

重慶市市長黃奇帆在2014年底一次內部座談會上,提到目前民營企業做PPP有三個明顯的薄弱環節:一個是企業本身不夠大;二是資本市場的利用工具不足,比如保險、股票、債券等等各種工具組織不足;三是民營企業的抱團不科學,這個抱團不是小型企業同類項抱團,而且民營保險、民營銀行、民營工商企業等互補型的企業抱團,“這幾個東西聯合,各有各的長處,我掌握行情、掌握技術,你掌握資金來源,他掌握資本市場的途徑,這樣組合抱團,效益會很高”。

劉義富也建議,民企應該搞清楚自己的優勢,也發揮好自己的優勢,同時通過聯合方式與其他機構合作,把融資能力短板補上。例如安徽路網就同基金、信托、銀行、擔保等各類金融機構都各形成一到兩個戰略合作,投標的時候就以聯合體的形式去投,這樣才能在激烈的競爭中搶占到市場。

民企的優勢體現在機制更加靈活,更能滿足地方政府的個性化需求上。

中西部某省會城市一領導對《財經》記者表示,其在操作一項水利和生態綜合整治PPP合作項目期間感受到,民企機制更加靈活,擔風險的意識更強,知道地方政府的困惑所在,能量身定做一些解決的方案,更加切合實際。

“相對而言,央企內部決策流程比較長,而且談判的時候也感覺央企談判余地不大,雙方拉近距離需要花費時間較長;但民企就知道我們作為中西部省份發展的迫切性,可以更加靈活地滿足項目的需要?!痹擃I導稱。

他舉例,在央行多次降息降準背景下,按理說企業的財務成本會有所降低,但央企讓步空間比較小,民營企業就相對靈活,隨著降息降準,也會在財務成本上面有所降低。

鄭立國也對《財經》記者表示,這是民企最為明顯的優勢,即決策鏈較短,可以在地方政府需要立刻上馬PPP項目時,更快、更有效率地與地方政府對接,有時甚至能當天作出決策,從而比決策鏈較長的央企國企更快地獲得PPP項目。

民企參與PPP市場,遭遇了許多不公平待遇,也面臨自身諸多天然劣勢,也具備一些央企國企不具備的特殊優勢。但PPP要想從當前的“公公合營”走到真正的“公私合營”,仍需各方不懈努力。

《財經》


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