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“十三五”規劃的制定關鍵點

文章來源:本站原創 | 發布時間:2015-07-06 | 文字大?。骸?a href="javascript:doZoom(16)">大】【】【】 | 瀏覽量:6151

【本文導讀】 “十三五”規劃制定的成敗,是決定“全面建成小康社會”能否順利實現的關鍵要素之一,制定過程中借鑒歷史經驗并給出新的戰略定位,事關全局,關系重大

“十三五”規劃制定的成敗,是決定“全面建成小康社會”能否順利實現的關鍵要素之一,制定過程中借鑒歷史經驗并給出新的戰略定位,事關全局,關系重大。

黨的十八大以來,黨中央提出了“四個全面”的戰略布局,經濟發展步入新常態,中國的“十三五”規劃處于一個新的歷史轉折點上,這需要我們去思考五年規劃的新方位,只有當我們能夠回答五年規劃從哪里來的時候,才能夠更深刻地認知五年規劃的本質屬性,也能為我們考慮“十三五”規劃編制提供有益的啟示。

“十三五”增長率以7%為宜

正確處理預期和可能的關系,建議“十三五”規劃適度從緊,將GDP增長率目標定為7%左右。

從歷史來看,五年計劃指標制定平均大約留有半年的余地。每個時期不同,有的過于冒進,典型的是“二五”計劃,指標定得過高,導致基本都沒能完成;有的又過于保守,譬如“六五”計劃和“八五”計劃,指標定得過低,使得大多數指標都大幅度超額完成,分別平均完成了1.7倍與2.7倍。其中,最關鍵的是經濟增長率指標定得過低,“六五”計劃規定社會總產值指標增長率為4%,實際增長為11%;“八五”計劃規定經濟增長率為6%,實際增長為11.6%。

中國的經濟增長一定程度上確實符合鄧小平同志當年說的是波浪式的前進,經過幾年治理整頓之后,又會有一個飛躍。制定“六五”計劃和“八五”計劃的時候,恰恰都處于經濟周期下行的低谷時期,大家對經濟增長的預期都傾向于保守。同時,經濟發展指導方針的基調都是結構調整與治理整頓。

“十三五”規劃的起始點和“六五”、“八五”很相似,經濟增長率從2007年的峰值到現在已經7年,已經和前幾輪的下行周期相當,同時也處于結構調整、產業轉型的時期。因此,“十三五”的經濟增長率制定要適度從緊,不必要太保守,要預見到規劃后半期經濟上行的可能,避免重犯“六五”、“八五”的錯誤,由于計劃偏離度太大而失效,不得不進行大幅度修訂。

經濟增長率指標的確定對于整個規劃編制具有確定基調功能。根據我們估算,“十三五”的潛在增長率在6.7%~7.7%之間。如果從緊,經濟增長率指標可以定為7%。此外,經濟增長率指標還是一個錨定,具有平抑經濟波動,提供穩定預期功能,從這個角度看,也是7%為宜。

規劃要彌補市場失靈

正確處理政府與市場的關系,規劃要作為彌補市場失靈的資源配置手段。

改革開放以來,隨著經濟體制轉型,五年計劃已經從傳統的經濟計劃轉變為公共事務治理規劃,經濟類的指標從“六五”的60%下降到“十二五”的12.5%,絕大部分指標都屬于教育、科技、資源環境、人民生活。

在處理政府與市場在規劃中的關系時,我們歷史上也有一定的經驗教訓,比較重大的轉折是發生在確立了社會主義市場經濟的改革目標之后,“九五”、“十五”計劃就提出五年計劃的指標應該是預測性和指導性的,這符合市場經濟基本改革方向。但是也帶來一個問題,如果規劃不能一定程度上配置資源,實際上就變成“規劃規劃、墻上掛掛”,造成規劃失控。

“十五”計劃表現得比較明顯,污染物減排、經濟結構調整,能源節約的目標都沒有完成?!笆晃濉北容^好地處理了政府與市場在規劃中的作用,制定了約束性指標,完成情況明顯比“十五”要好得多。

黨的十八屆三中全會提出市場在資源配置中起決定性作用,同時要求更好發揮政府作用。更好發揮政府作用表現為政府參與資源配置更加積極全面,其中發展規劃應該在以下三個方面發揮資源配置的導向作用:一是對公共資源配置的剛性約束功能;二是對于關系公共利益的社會資源配置的有效引導功能;三是對于社會資源的信號引導功能。

規劃內容可以分為預測性、導向性、約束性三個部分,建議可以將“十一五”以來的指標兩分法變為三分法,將預期性指標取消,代以預測性指標和導向性指標,保留約束性指標,其他內容也可以做相應調整。

規劃要引導地方職能轉型

正確處理中央與地方的關系,以規劃引導地方政府職能轉型。

改革開放以來,我國將五年規劃的制定權和實施權高度下放的同時,保持了中央對地方的有效政治引導,中央和地方的目標逐步趨于相容,“十二五”規劃兩者目標一致性程度達到了75%。另一方面,中央政治引導并不足以約束地方最大化自身投資、財政收入、經濟增長的沖動。

目前,指標制定的層層加碼機制并未改變,國家制定的“十一五”規劃經濟增長率為7.5%,省級為10.1%,地市級為13.1%,到縣級就成了14.2%。地方政府具有最大化投資和財政收入的強烈動機。國家規劃很早就取消了投資與財政收入的指標,但是我們可以看到,各級地方政府大多仍然保留財政收入、投資增長的指標。

“十三五”規劃需要發揮引導地方政府從發展主體轉向推動發展主體,同時,需要強化規劃對地方政府行為的規范與約束功能。

首先,建議改變地市級以下政府自主編制五年規劃的方式,采取先下后上,幾下幾上的方式,并要求其在提交本級人大審議之前,先要得到上級政府的批準。從而推動上位規劃的落地,同時也強化了規劃對地方政府的約束功能。

其次,建議將主體功能區的分類考核機制引入到“十三五”規劃,對于生態保護、改善民生任務重的地區取消GDP考核,引導地方競爭從經濟增長競爭更多地轉向公共服務提供競爭。

“全面發展”要求規劃的總體性

正確處理重點和全面的關系,將五年規劃名稱調整為“中華人民共和國國家發展五年規劃綱要”。

歷史上,我國的五年計劃名稱曾經做過兩次調整,第一次是從“六五”計劃開始,將發展國民經濟五年計劃,改為國民經濟和社會發展五年計劃,第二次是“十一五”規劃將五年計劃改為五年規劃。

目前,五年規劃內容已經大大超出了經濟和社會的范圍,成為全面的國家發展規劃,特別是黨的十八大提出了經濟、政治、社會、文化、生態文明的社會主義現代化建設總體布局,國家“十三五”規劃將全面涵蓋“五位一體”的內容。

建議從“十三五”規劃開始,將五年規劃名稱調整為“中華人民共和國國家發展第××個五年規劃綱要”,以更加名副其實。

“十三五”規劃要兼顧2030遠景

正確處理中期與長期的關系,制定“十三五”規劃的同時制定2030年遠景目標綱要。

“十三五”規劃的完成,標志黨的十六大、十七大、十八大提出的全面建成小康社會宏偉目標的實現。由于黨的代表大會尚未提出2030年目標,這就出現了五年規劃目標和中長期目標如何銜接的問題。

“九五”計劃也恰好是實現我國第二步戰略目標的最后五年,同時又缺乏更長遠的目標指引,在制定“九五”計劃的同時也制定了2010年遠景目標,這為黨的十六大提出全面建設小康社會的2020年目標奠定了基礎。建議參考這一做法,在制定“十三五”規劃的同時制定2030年遠景目標綱要,并為黨的二十大提出2050目標奠定基礎。

處理好決策科學化與民主化關系

正確處理決策科學化與民主化的關系,創新機制擴大公眾參與的形式與渠道?!笆濉庇媱澮詠?,我國意在五年規劃編制過程中引入了公眾建言獻策機制,并不斷完善。但是,公眾參與環節過于單一,且在政策制定的后期,公眾參與程度較低,公眾影響有限。建議通過機制創新,進一步開辟公眾參與的渠道,創新公眾參與方式,提高公眾參與程度和參與質量:

首先,創新機制開展廣泛的政策協商與政策討論。建議公開五年計劃階段性編制面臨的問題和難點,以及不同的政策方案之間的分歧,通過網絡、媒體等渠道來廣泛征求不同意見,展開廣泛的討論,使規劃編制過程成為最大程度凝聚社會共識的過程。

其次,目前的建言獻策活動主要是征集公眾的意見,是集中民眾智慧的過程,同時還要有集中民眾意愿的正式環節設計,通過識別公眾需求和偏好,來使得規劃更大程度反映公眾需要。廣泛聽取社會各界的意見,進一步增強公眾的利益表達,偏好表達,使之成為計劃優先次序選擇的重要依據。

再次,中國的五年規劃不到最后公布的一刻,都屬于高度保密的內容,公眾不識廬山真面目,對于規劃往往知之不多。建議公開不同階段的文本和重要的決策過程,讓公眾了解政府在做什么,以消除對政策決策過程的各種錯誤印象,并引導公眾更多地參與到決策過程中來。

最后,公眾參與需要互聯網思維。移動互聯網為更大范圍、更為直接、更小成本的公眾參與創造了可能。決策者不但可以通過微博、微信公眾號等開放公眾直接參與的渠道,同時更重要的還可以通過微信群等方式,依托不同層級的社會架構,組織全社會廣泛召開五年規劃的網絡研討會,進行大規模的政策辯論和政策討論。

文丨鄢一龍 清華大學國情研究院助理研究員

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